12 feb 2021

Nederland wil vooruit met de energietransitie en de circulaire economie. Daarvoor is een industrie met nieuwe technologie nodig. Nieuwe projecten hebben vaak een vergunning nodig, maar het verkrijgen daarvan kent een belangrijke hobbel: bedrijven willen steeds vroeger in het investeringstraject zekerheid over het krijgen van de vergunning, en overheden willen steeds meer informatie voordat ze daar een antwoord op geven. Met name voor bedrijven met nieuwe technologie ontstaat hierdoor een gat tussen wat gevraagd wordt en wat aangeleverd kan worden. Dit bedreigt de realisatie van de energietransitie en circulaire economie. Onze stelling: innovatieve technieken vragen om innovatieve vergunningen. De ‘meegroeiende vergunning’ onder de Omgevingswet is hiervoor een oplossing.

In zowel Nederlandse als Europese wetgeving staat dat de meeste (complexe) bedrijven een vergunning nodig hebben om installaties te bouwen en om daarmee te produceren. Het verkrijgen van de vergunning is dus noodzakelijk voor de realisatie van een project. Met de realisatie van industriële installaties en processen zijn doorgaans grote investeringen gemoeid. Vanwege de omvang van de investering en het belang van de vergunning wil een investeerder zo vroeg mogelijk zekerheid over het krijgen van de vergunning. In de praktijk komt deze zekerheid pas vaak laat in het traject. Kan een investeerder het risico nemen om zonder vergunning te investeren, of zijn er manieren om eerder zekerheid te krijgen over de vergunbaarheid?

De milieuvergunning

Wanneer we in dit stuk spreken over ‘de (milieu)vergunning’ bedoelen we de vergunning onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo - onderdeel Milieu), de Waterwet (Wtw) of de Wet natuurbescherming (Wnb). Al deze vergunningen zullen opgaan in de Omgevingswet (Ow), naar verwachting per 1 januari 2022. Voor het aanvragen van een vergunning zijn onderzoeken nodig. Denk bijvoorbeeld aan een stikstofberekening, veiligheidsstudies, geluidsonderzoek, onderzoek naar ‘beste beschikbare technieken’, of een uitgebreid milieueffectrapport (MER). Hiervoor moet detailinformatie beschikbaar zijn over de te gebruiken stoffen, installaties en lay-out van het project.

De overheid krijgt steeds meer ruimte om hierbij gegevens te vragen zonder dat de wet hier letterlijk om vraagt. Dit zien we bijvoorbeeld gebeuren bij (potentieel) Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS).De bescherming van mens en milieu is een belangrijke zaak en het aanleveren van informatie om hieraan bij te dragen is daarmee een logische stap. Dat het gevraagde detailniveau steeds verder toeneemt is bovendien niet vreemd als we bedenken dat in algemene zin steeds meer informatie en data beschikbaar zijn. Dat de overheid het gevraagde detailniveau nodig heeft in haar uiteindelijke beoordeling staat dan ook niet ter discussie. Wat wel ter discussie staat is het moment waarop de overheid deze informatie beschikbaar wil hebben.

Vergunning en investering

Bij een nieuw project lopen ontwerp en investering hand in hand. Op basis van een eerste ontwerp wordt een eerste investering verkregen, waarmee het ontwerp verder wordt uitgewerkt en een volgende investering volgt. En zo gaat het door tot het eindontwerp en de realisatie.

Met de grote woningbouwopgave, de natuur onder druk, toenemende levenstandaarden en een mondigere burger, is het verkrijgen van een vergunning al lang geen vanzelfsprekendheid meer. Denk bijvoorbeeld aan de impasse door de stikstofcrisis. De vergunning wordt dus een steeds groter projectrisico en de investeerder wil dit in het ontwikkeltraject naar voren trekken. Specifiek bij subsidieaanvragen – waar juist duurzame innovaties gebruik van maken – zien we dat het hebben van een vergunning een voorwaarde is voor het verlenen van de subsidie.
Het naar voren halen van de vergunningaanvraag juicht de overheid overigens ook toe: door deze vroege betrokkenheid is meer inspraak en sturing mogelijk. Dit zien we terug in de verplichte participatie met stakeholders onder de Omgevingswet.

Bij de ontwikkeling van een project met bekende technologie is vooraf meer zekerheid over de invloed op het milieu en de acceptatie van de omgeving. Er is meer informatie beschikbaar ten tijde van de vergunningaanvraag en er is daarmee meer zekerheid over het resultaat van een ingediende vergunningaanvraag.
De energietransitie en circulaire economie vragen echter om innovatieve technologieën. Denk bijvoorbeeld aan nieuwe vormen van afvalverwerking en recycling of de opslag van energie in waterstof of mierenzuur. Dat betekent dat bedrijven, installaties en gebouwen nodig zijn die we nog niet eerder hebben gezien.

Bij de vergunningaanvraag voor dit soort projecten bestaan zodoende meer onzekerheden. Pas bij de definitieve vergunning is het projectrisico van tafel: vanuit de vergunning staat niets het initiatief meer in de weg. Dat is een zekerheid die hoe dan ook pas aan het eind van het traject verkregen wordt. Omgaan met risico is onderdeel van ondernemerschap. Maar hoe groot mag het risico zijn?

Omgaan met onzekerheden

Wij zijn van mening dat het vergunningverleningstraject beter kan aansluiten op het ontwikkeltraject van een initiatief. Hierbij kan de overheid eisen blijven stellen aan de innovaties van de energietransitie en de circulaire economie in Nederland, zonder daarbij een ongunstig vestigingsklimaat te creëren. Momenteel wordt te vaak gedacht vanuit het bekende. Punt is nu juist dat we hier met het onbekende van doen hebben. Onze boodschap is daarom:

  • Overheid, durf positie te nemen. Laat zien dat je doelen nastreeft en dat je de initiatieven steunt die hieraan bijdragen.
  • Bedrijfsleven en investeerders, neem genoegen met de toezeggingen die je krijgt. Wees open over de onzekerheden die er zijn, monitoring die zal plaats vinden en maatregelen die indien nodig genomen kunnen worden.

Dit betekent niet dat innovaties een vrijbrief moeten krijgen of zelfs maar soepelere eisen. Maar het betekent wel dat de overheid toezeggingen gaat doen terwijl er nog onzekerheden zijn. Er zal slim vergund moeten worden: waarop worden toezeggingen gedaan en waarop nog niet?

Meegroeiende vergunning

Kan de vergunning zo worden ingericht dat weliswaar de benodigde zekerheid wordt verkregen voor initiatiefnemer, investeerder en omgeving, maar dat ook wordt aangesloten op de praktijk van een ontwikkeltraject? Wij denken dat een ‘meegroeiende vergunning’ die mogelijkheid geeft.

Een eerste optie voor zo’n meegroeiende vergunning is bijvoorbeeld een ‘principe-vergunning’ met ontwikkelplicht, waarbij op het globale ontwerp wordt vergund maar de verschillende onderdelen van de vergunning pas geldig worden nadat specifieke milieustudies zijn goedgekeurd. Een tweede mogelijkheid is het herzien van de ‘niet-significantie afweging’ bij kleine veranderingen (de mogelijkheid tot wijzigen/afwijken van de aanvraag). Ook het herzien van de randvoorwaarden en de reikwijdte van een ‘experiment’ binnen de vergunning kan een uitkomst zijn. Voorbeelden hiervan kennen we al binnen de huidige wetgeving, zoals in de ruimtelijke ordening en bij de milieueffectrapportage – zie kader.

In al deze gevallen ontstaat een meegroeiende vergunning: een vergunning die in de tijd steeds meer zekerheid geeft, maar ook steeds meer zekerheid zal vragen.

Meegroeiende vergunning | RoyalHaskoning
Figuur 1. Illustratie van een vergunningstraject met meerdere besluiten of een meegroeiend besluit, in plaats van één enkel besluit aan het einde van het traject, zoals we dat nu kennen.

 

Vanzelfsprekend geeft dit vragen: hoe werkt het juridisch mechanisme? Hoe dit te vatten in regels? Welke zekerheden komen er op welk moment en wat is daarvan de waarde?

Wij zijn van mening dat een dialoog en toetsing in de praktijk door pilots nodig zijn om deze vragen te beantwoorden. Alleen hierdoor kan deze ‘vergunning van de toekomst’ er komen. Zo komen we tot een situatie waarin de energietransitie en de circulaire economie in Nederland de gewenste versnelling krijgen.

Voorbeeld van een meegroeiende vergunning

Gebaseerd op bestaande instrumenten en praktijk is een indeling van de vergunning in drie fasen denkbaar. Pas met alle drie de onderdelen is de vergunning volledig.

 Soort toestemmingInhoudFase in ontwikkelingstraject
Fase 1PrincipeakkoordDefinitie van activiteit, ruimtelijke ordening, maatschappelijk draagvlak, bestemmingsplan etc.Basis of Design / Conceptual Engineering / FEL-1
Fase 2DoelvergunningDoelen: welke milieudoelen/grenzen dienen te worden behaald Basic Engineering / FEL-2
Fase 3Definitieve vergunningBewijsvoering en goedkeuringenDetailed Engineering / FEL-3

Elementen uit de huidige praktijk

Vanuit de ruimtelijke ordening kennen we het principebesluit al, namelijk vanuit bestemmingplannen – of beter gezegd het afwijken daarvan. Innovaties zijn vernieuwend en daarom vaak niet voorzien in bestaand beleid en bestemmingen. Het is dan van belang de zekerheid te hebben van een instemmende overheid.

Een voorbeeld van een ‘principeakkoord’ bestaat bij de aanvang van de procedure van de milieueffectrapportage (m.e.r.). Hiertoe wordt een document (meestal ‘mededeling voornemen’ genoemd) opgesteld dat ter inzage kan worden gelegd. Dit document bevat een beschrijving van de activiteit, te verwachten milieurisico’s en daaraan gekoppeld de onderzoeksinspanning. De overheid brengt hierop een advies uit. Dit advies gaat in op de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen milieueffectenrapport (MER). In zekere zin is het vaststellen van dit advies een toestemming van de overheid voor de ontwikkeling van de locatie – mits het initiatief past binnen de aangegeven kaders.

De ‘doelvergunning’ kennen we vooral vanuit het onderdeel ‘bouwen’ van de omgevingsvergunning. In de voorschriften is dan opgenomen dat studies (zoals een integraal plan brandveiligheid) dienen te worden goedgekeurd voor ingebruikname van de installatie, en dat het gebouw conform bepaalde richtlijnen moet worden uitgevoerd (bijv. PGS). Bij het onderdeel ‘milieu’ komt dit in gevallen ook al voor, maar nog slechts beperkt. Dit hangt samen met het vertrouwen dat de overheid heeft dat de eindstreep (het voldoen aan de voorschriften) daadwerkelijk gaat worden behaald.

Waarom dit paper en hoe verder?

Royal HaskoningDHV is al decennia actief op het gebied van vergunningaanvragen voor de industrie. Het is onze missie om samen met anderen actief bij te dragen aan maatschappelijke vraagstukken en het verbeteren van onze samenleving. Wij zien het hier geschetste knelpunt in onze dagelijkse praktijk. Met dit position paper willen wij een bijdrage leveren aan het debat en de ontwikkeling van ‘de milieuvergunning’.

De Omgevingswet geeft een nieuw kader. Nu lijkt daarom het uitgelezen moment om de meegroeiende vergunning te verkennen en te realiseren. Wij stellen voor in pilots uit te proberen hoe het idee van een meegroeiende vergunning vorm kan krijgen, zodat we dit onder de knie hebben als de Omgevingswet straks van kracht is. Wie doet er mee?