The times they are a changin’

Hoera, de crisis op de woningmarkt is definitief voorbij?! De prijzen van koopwoningen zijn sterk gestegen en liggen op veel plaatsen alweer op het niveau van voor de crisis. Het is inmiddels alweer een tijdje een gegeven dat dankzij de aantrekkende economie de woningverkopen zijn toegenomen. Tijd voor een feestje zou je denken, maar niets is minder waar; er is intussen alweer een woningtekort ontstaan. En dit is niet enkel in de Randstad of in ‘het rompertje’ zoals hoogleraar Friso de Zeeuw het noemt, maar ook in andere delen van Nederland. Het Primos-prognosemodel van de rijksoverheid geeft een mooie weerspiegeling van de verwachte toekomstige woonbehoefte. Royal HaskoningDHV voorziet dat in veel gemeentes een stijging nodig is in het woningaanbod van maar liefst 10% voor 2030.

Van woningbouwcrisis naar woningnood? | Royal HaskoningDHV

De krapte wordt ook al een tijdje door marktpartijen gevoeld. Volgens diverse belangenorganisaties is er grote nood aan nieuwbouwwoningen om de krapte op de woningmarkt het hoofd te kunnen bieden. NEPROM pleit zelfs voor een ‘noodplan woningbouw’ om jaarlijks 20.000 woningen extra te bouwen. Dat de woningbouwproductie de komende decennia substantieel omhoog moet, wordt door weinigen betwist, maar over hoe dit proces inhoudelijk moet worden vormgegeven door markt, overheid en consument is men minder eenduidig.

De rollen verdeeld

De rijksoverheid kijkt voor het oplossen van het woningtekort vooral naar decentrale overheden en de markt. Gemeentes hoeven daarom ook niet op veel steun te rekenen van de rijksoverheid in de vorm van subsidies zoals in het verleden met ISV-gelden. Het recent verschenen rapport van Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’ onderstreept dit nog maar eens. De rijksoverheid zet met de nog in te voeren aanvullingswet ‘grondeigendom Omgevingswet’ vooral in op handvatten en instrumenten voor decentrale overheden om samen met ‘de markt’ de klus te klaren. Gemeentes worden echter steeds vaker geconfronteerd met complexe binnenstedelijke herontwikkelingen (inbreiding) om de stad leefbaar te houden, maar ook simpelweg omdat grond voor uitbreiding langzaamaan ontbreekt. De marktpartijen daarentegen willen voornamelijk de voet op het gaspedaal houden met een focus op het ontwikkelen van rendabele Vinex 2.0-locaties (uitbreiding) met redelijk standaard verkoopbare (risico-arme) woningtypes. De markt lijkt zich daarmee voornamelijk op de meest rendabele locaties te richten en de zogenaamde ‘afvoerputjes’ blijven over voor de overheid.

Met recente gerechtelijke uitspraken (juni 2017, augustus 2017) onderstreept de Raad van State nog maar eens haar visie dat uitbreidingsprojecten serieus onderbouwd dienen te worden met de Ladder voor duurzame verstedelijking in het achterhoofd. Zowel gemeentes als de markt staan daarmee gezamenlijk voor een enorme uitdaging om het woningtekort het hoofd te kunnen bieden.

Wie gaat dat betalen?

Voor de crisis hadden veel gemeentes met een actief grondbeleid een middel om ontwikkelingen van de grond te krijgen, beleid te verwezenlijken en de ontwikkelsnelheid te beïnvloeden. De economische crisis heeft de financiële risico’s van actieve grondpolitiek blootgelegd, en sommige gemeentes hebben dit stevig gevoeld. Sommige grondbedrijven waren voor de crisis zeer winstgevend en leverden een mooi extraatje op voor de jaarlijkse financiële begroting. Hierdoor zijn echter ook soms niet-verantwoorde risico’s genomen, die weinig meer te maken hadden met het verwezenlijken van het beleid. Naast financiële risico’s kampt actief grondbeleid ook met een ‘dubbele petten’-probleem, waarbij de gemeente zowel marktspeler als marktmeester is. Dit opgeteld is dan ook voor veel gemeentes de reden geweest om over te stappen op een faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid gaat echter uit van de stelling ‘de markt lost het wel op’. Terecht merkte de Rli al op dat faciliterend grondbeleid niet werkt in alle situaties, en marktpartijen niet in staat zijn om in hun eentje grote risico’s te dragen. Daarbij vertonen zowel markt als overheid nog grote mate van risicomijdend gedrag.

Faciliterend grondbeleid heeft dus zijn eigen problemen. Ten eerste heeft het niet in eigendom hebben van grond als nadeel dat de overheid minder kan sturen op allerlei aspecten, maar vooral op de ontwikkelsnelheid. Het beroep op zelfrealisatie is namelijk nog geen realisatieplicht, en de markt is vrij om het moment van ontwikkeling zelf te kiezen (instrumenten om hier invloed op uit te oefenen komen in een latere blog aan bod). Daarbij is het voor gemeentes met faciliterend grondbeleid lastig om ontwikkelingen van de grond te krijgen bij lage marktvraag, zoals in (toekomstige) krimpgebieden.

Ten tweede komen veel (binnenstedelijke) herontwikkelingsprojecten niet van de grond, omdat veel herontwikkelingsprojecten onrendabel zijn, waardoor de markt deze ontwikkelingen links laten liggen. Daarnaast is er vaak een toch een actieve rol van de lokale overheid nodig is vanwege versplinterd grondeigendom. En anders dan bij actief grondbeleid, hebben gemeentes geen financiële middelen verdiend met de ontwikkeling van meer rendabelere locaties om de herontwikkelingsprojecten succesvol tot ontwikkeling te brengen.

En nu?

Het voeren van actief grondbeleid is een balans tussen het verwezenlijken van doelstellingen en beheersen van financiële risico’s. Het winstoogmerk moet worden losgelaten want, zoals de Rli onderstreept: gebiedsontwikkeling kost doorgaans (gemiddeld) geld; het is een optelsom van rendabele projecten en verliesgevende projecten. Het voordeel van actief grondbeleid is dat men in het algemeen eerder tot realisatie komt dan met faciliterend grondbeleid. Het toepassen van beide vormen (reactief grondbeleid) binnen een gemeente vergt een duidelijke (financiële) ontwikkelstrategie vanuit vaste kaders. Als de markt daarom vraagt, ondersteunt de gemeente; waar nodig neemt de gemeente zelf het initiatief.

De beschikbare instrumenten voor faciliterend grondbeleid zoals de Grex schieten echter tekort om financiële middelen te vergaren voor het ‘stedelijk afvoerputje’. Dit betekent dat gemeentes bij faciliterend en reactief grondbeleid moeten putten uit de algemene middelen of reserves. In de praktijk zoeken gemeentes en private partijen nieuwe manieren om risico’s te verdelen. Veelal wordt dit vorm gegeven door diverse vormen van publiek private samenwerkingen.

Van woningbouwcrisis naar woningnood? | Royal HaskoningDHV

En waarschijnlijk is dit voor de toekomst de meest gekozen vorm voor (complexe) gebiedsontwikkeling opgaves. Men gaat privaatrechtelijke overeenkomsten aan, en publiekrechtelijke instrumenten dienen enkel als stok achter de deur. Zoals nu al veelvoudig gebeurt door het aangaan van een annuïteitenovereenkomst voor het kostenverhaal. In Vlaanderen en Duitsland, waar men geen actief grondbeleid kent, is dit de geëigende manier om uitvoering van complexe binnenstedelijke herontwikkelingsopgave tot stand te brengen. Veelal gebeurt dit via een autonoom gemeentebedrijf voor stadsontwikkeling, die vanuit een bedrijfseconomische invalshoek als expert wordt ingezet bij het realiseren van een gemeentelijk strategie voor stadontwikkeling.

Nederlandse gemeentes staan voor groei of krimp, en formuleren van daaruit hun doelstellingen en oplossingen. Deze oplossingen hebben ieder weer hun eigen voor en nadelen. Een actief grondbeleid betekent doorgaans veel controle en sturing op de woningbouwlocaties en snelheid. Passief grondbeleid betekent minder risico’s maar een grote afhankelijkheid van de markt. Voor gemeentes is het dus zaak om strategische keuzes te maken voor het grondbeleid. Deze keuzes kunnen beter gemaakt worden wanneer men een overzicht heeft van de lokale marktomstandigheden.

Van woningbouwcrisis naar woningnood? | Royal HaskoningDHV

Dit betekent een overzicht van:

  • Woningbehoefte en huishoudensgroei
  • Regionale woningbouwafspraken
  • Aanbod nieuwbouwprojecten
  • Ontwikkelsnelheid en planning
  • Juridische kaders en beleidsdoelstellingen

Woningmarkt Toolkit

Om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden en gemeentes te ondersteunen in het maken van het best passende grondbeleid, heeft Royal HaskoningDHV de ‘Woningmarkt Toolkit’ ontwikkeld. De Woningmarkt Toolkit is een instrument dat bestaat uit een monitor om de zachte en harde plancapaciteit inzichtelijke te maken, een faseringsmodule om adaptief te kunnen programmeren, en een afwegingskader voor prioritering van toekomstige projecten.

Van woningbouwcrisis naar woningnood? | Royal HaskoningDHV

Het afwegingskader prioriteert projecten onderling op basis van beleidsdoelstellingen in een vaste jaarlijkse afwegingsronde (faseringsmodule). Hierdoor kan men grip houden op de plancapaciteit en ontwikkelsnelheid van nieuwbouwprojecten. Een gemeente staat daardoor ook sterker om prestatieafspraken te maken met ontwikkelaars en waar nodig de status van ‘harde’ plancapaciteit af te nemen als men niet presteert, zodat het volgende project in lijn de kans krijgt. De transparante werkwijze geeft gemeenten handvatten om keuzes te maken in grondbeleid en RO-beleid. Daarbij is de Woningmarkt Toolkit een sturingsinstrument om het RO-beleid te laten aansluiten bij de actuele marktsituatie. Een zorgvuldig proces met het ambtelijk apparaat, het bestuur en de marktpartijen is voor hier doorslaggevend. Ook daarvoor hebben wij een strategie ontwikkeld om in korte tijd en met een zorgvuldig proces tot de gewenste resultaten te komen.

Auteurs: Lex van den Nieuwenhof, Wouter Porton, Radboud Ammerlaan